河南商報首席記者 吳軍 文圖
黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展已于2019年上升為國家重大戰(zhàn)略，此時，是否制定適用于黃河全流域的治理法（以下簡稱《黃河法》）系首當(dāng)其沖的問題。
黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展已于2019年上升為國家重大戰(zhàn)略，此時，是否制定適用于黃河全流域的治理法（以下簡稱《黃河法》）系首當(dāng)其沖的問題。
2020年11月29日，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展法治保障論壇在河南鄭州舉行。來自中國社科院、黃河流域其他省市區(qū)社科院及部分高校、政府部門、司法部門的代表和專家近200人，齊聚一堂，共同探討黃河流域法治保障的立法、執(zhí)法及智庫建設(shè)等問題。
制定《黃河法》，可為國家重大戰(zhàn)略定“規(guī)矩”
黃河寧，天下平。
水利部黃河水利委員會黨組成員、副主任姚文廣在致辭時稱，貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于黃河的系列重要論述精神，保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的強(qiáng)力實施，制定《黃河法》十分必要。
制定《黃河法》，可依法破解黃河水資源短缺難題。黃河屬資源性缺水河流，水資源總量僅占全國的2%，人均占有量僅為全國平均水平的27%，養(yǎng)育著全國12%的人口，灌溉著全國15%的耕地，承擔(dān)著400余座大中城市、縣（市、旗）以及大量能源基地的水源保障任務(wù)。黃河的水資源開發(fā)利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)超國際公認(rèn)的40%生態(tài)警戒線，大大超出了其承載能力，嚴(yán)重威脅國家水安全。因此，迫切需要制定《黃河法》，把水資源作為最大剛性約束，統(tǒng)籌黃河干支流，使“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的要求得到全面貫徹落實，提高黃河水安全的保障能力。
姚文廣稱，目前，國家層面有水法、防洪法、環(huán)境保護(hù)法、土地管理法等法律，有《黃河水量調(diào)度條例》、《黃河河口管理辦法》等行政法規(guī)和部門規(guī)章。但是，現(xiàn)行相關(guān)立法相對分散，調(diào)整范圍較為單一，部分制度存在空白，缺乏系統(tǒng)整體性。因此，十分有必要專門制定一部具有流域法、綜合法和特別法性質(zhì)的《黃河法》，對現(xiàn)行一般法律制度作出細(xì)化、突破和創(chuàng)新規(guī)定。
《黃河法》基本原則應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)
“‘黃河法’立法應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)。”
蘭州大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，蘭州大學(xué)環(huán)境與自然資源保護(hù)法研究所所長俞樹毅稱，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略不僅是水危機(jī)應(yīng)對的策略，還在于它對生態(tài)文明建設(shè)的重要促進(jìn)。
以流域為空間展開生態(tài)文明，尤其是跨省際的大江大河，因其耦合了流域治理要求，能規(guī)制地方各級人民政府承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)的異質(zhì)性，增強(qiáng)協(xié)同性，進(jìn)而也就為生態(tài)文明建設(shè)與區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展的統(tǒng)合提供了動力。
山西師范大學(xué)社會學(xué)與法學(xué)學(xué)院副院長、副教授韓衛(wèi)平稱，上個世紀(jì)90年代，我國就有學(xué)者基于黃河流域面臨的一系列復(fù)雜問題提出了制定《黃河法》的立法構(gòu)想。回應(yīng)時代需求，水利部已將組織開展《黃河法》立法調(diào)研和前期論證工作列為2020年水利政策法規(guī)工作重點內(nèi)容，并制定了《黃河法》立法前期工作方案。
韓衛(wèi)平分析認(rèn)為，黃河流域治理應(yīng)當(dāng)遵循綜合治理、保護(hù)為重、以水定需、節(jié)水優(yōu)先、高質(zhì)量發(fā)展的原則。這些基本原則之間不是各自孤立、互不相干的，而是密切聯(lián)系、相互依存、不可分割的。其中，高質(zhì)量發(fā)展原則在《黃河法》基本原則體系中占主導(dǎo)地位，其是黃河立法的根本遵循。其他原則則為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)提供了方法指引。
制定《黃河法》，可借鑒《長江保護(hù)法》立法經(jīng)驗
俞樹毅認(rèn)為，《黃河法》制定是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實施的立法保障體系建設(shè)的龍頭問題，但是，這并不意味著對現(xiàn)有黃河流域立法全面否定，而是通過《黃河法》的制定同步優(yōu)化立法保障體系結(jié)構(gòu)和健全保障內(nèi)容。
目前，《長江保護(hù)法（草案）》已提交全國人大常委會審議，有望近期頒布，成為我國第一部實質(zhì)意義的國家重點江河流域立法。該草案的呈現(xiàn)，凝結(jié)了我國環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域頂尖學(xué)者和實務(wù)專家近30年的心血。較之《長江保護(hù)法》立法，《黃河法》之制定雖然適用范圍、問題面向等都明顯不同，但是其立法機(jī)關(guān)、指導(dǎo)思想等仍是一致的。
在定位上，都是“一河一策”原則下大江大河的基本法；在制度創(chuàng)設(shè)上，都需要貫徹生態(tài)文明制定與流域治理的結(jié)合；在立法機(jī)關(guān)上，都由全國人大（或全國人大常委會）來組織和制定。因此，研究、學(xué)習(xí)并汲取《長江保護(hù)法》立法經(jīng)驗，有助于更快、更好地完成《黃河法》立法工作。
統(tǒng)籌：趙強(qiáng)
編輯：吳軍
